法治不仅是社会管理的一种状态、一种境界，也是一种手段、一条途径。在各地的“硬件”条件日趋接近的今天，法律环境越来越成为企业选择投资地点、是否扩大投资规模的重要考虑因素。区域经济发展要脱颖而出，更需打造优质的“软法律环境”。

一、普陀区法律环境现状

近年来，普陀区相继出台了《关于深入开展依法治区创建“法治普陀”工作的实施意见》、《“法治普陀”创建工作重点项目管理办法》等有关规定，提出了依法治区，创建“法治普陀”的目标，法律环境建设取得了长足的进步和发展。

1、建立了依法决策并依法处理全区重大事项的工作方式。吸收熟悉区情、资深、各法律专业的普陀区律师组成政府法律顾问团，列席区政府常务会议和专题会议等，为涉及区域发展的重大事项提供法律意见，保障了政府决策及处理重大项目的合法性。

2、依法行政水平及执法人员的素养显著提高。近年来,执法投诉情况及行政案件的受理数、败诉率呈逐步下降趋势。比如,普陀区法院受理的行政案件2011年为59件、2012年为53件；行政机关的败诉率2011年为8.47 %、2012年为7.55%。

3、深入推进“阳光司法”工程。司法机关不但在司法工作人员的专业学习、教育方面下苦功夫，而且出台了众多具有可操作性规定、措施，大力加强了各类监督方式，使普陀区的司法环境得到迅速提升，切实保障司法公正。

4、法制教育宣传活动持续开展。区领导、区各委办局负责人能够坚持参加相关法律培训，并定期针对不同的政府执法及管理人员举办法制讲座，组织法律工作者进入社区免费开展法律咨询、组织法制宣传活动，不断提高全区人民的法律意识。

5、建立了律师、人民调解员及其他基层法律工作者全面参与的社会稳定机制。通过在房屋征收项目中引进律师出具专业风险评估报告、在动迁基地现场设立律师咨询接待室定期接受法律咨询、组织律师定期参与信访接待等多种形式，有效化解居民矛盾和缓解对立情绪。

6、现代法律服务业规模得到了迅猛发展。在普陀区政府的支持下，通过具体的优惠政策，引进了大批优秀的律师事务所。律师事务所的数量从四年前的25家增长到76家；律师数量从200多人增到800多人；具有博士、硕士学位的律师260人；服务领域由传统业务拓展到金融证券、企业上市、股权私募、兼并重组、债券发行、国际贸易、海事海商、知识产权等各法律专业领域。

虽然，普陀区法律环境建设取得了很大的发展，但与普陀区经济转型发展的新要求、与其他区域成熟法律环境相比，仍存在不足和差距:

1、“法治普陀”品牌打造不够深入。一是普陀区政府法律顾问团的律师介入时间大多数是已发生重大事项之后，而非规范性文件制定、重大规划等决策之初，因此其作用重在“救济”，而非“预防”；二是部分政府部门、镇政府及街道均未聘请法律顾问，从而在行政管理中缺少法律专业人士的再次把关；三是因政府部门领导的人事变动或其他非企业原因，部分企业落户普陀的优惠政策未能全部兑现；四是投诉监督机制设置尚不够公开、通畅、合理，没有从根本上消除企业投诉的“后顾之忧”。

2、依法行政水平及执法人员的素养有待提高。有些政府机关工作人员尚存在以下不当行为：对符合法定条件的申请、核准、登记、审批事项拖延不办或部门间互相推诿；行政审批方面存在部分审批环节繁琐、效率偏低的情形；执法方式简单粗暴、粗暴执法、不文明执法的现象；乱罚款或下达罚款指标或摊派罚款额、以罚代管等行为；不少行政机关及其工作人员滥用行政自由裁量权；一些行政机关执法人员甚至部门负责人的业务素质不高，对主管部门法规、行业法规不精通等。

3、司法机关的“司法服务”有待加强。法院的“立案”审查应当是形式审查，法院往往要进行实质审查，增加当事人诉讼成本；执行过程中，法院往往按规范步骤走完“几步曲”就算案件执行终结；诉前信息的调查工作开展不够主动；检察院司法监督工作仍需加强；公安对妨碍企业的正常经营秩序及涉及合同诈骗、侵犯知识产权等涉嫌经济犯罪的案件打击力度还不够。

4、新型产业所需的配套法律服务业不够发达。区域经济转型升级期间，类似于股权投资、知识产权融资、跨国采购、高科技等新型企业对法律服务产生了新的更高要求，但区内大多数律师事务所以传统业务为主，很难满足新型产业的法律需求。

5、企业及高级管理人员的法律意识有待加强。中小企业不重视运用法律规范内部治理及外部经营活动，内部没有法务人员，外部没有聘请法律顾问，法律意识不强，导致经营风险增加，诉讼增多，甚至有受行政处罚的风险。

6、企业的法律需求无法得到及时有效帮助。普陀区中小企业的比例非常高，考虑到降低经营成本，而缺乏专门的法律工作人员服务，尤其是在发生了法律纠纷以后，“病急乱投医”，缺少平台以帮助企业及时得到相关专业律师的指导。

二、优质的法律环境对普陀区域经济发展的推进作用

市场经济是法治经济，市场经济的良性发展离不开优质法律环境的保驾护航。目前，普陀区正处于转型发展阶段，着力集聚国际商贸服务功能，应更加理性面对法律环境的不足，进一步优化法律环境，形成对区域经济发展的新助力。

（一）优质的法律环境有利于增强企业投资信心

建设法治政府、责任政府和服务政府是贯彻落实依法治区方略的基本要求。优质法律环境必然以“法治政府”为核心，政府部门依法决策、依法行政，切实影响着企业对普陀区政府整体法律环境的判断和信心。政府依法行政，则整个投资环境中的法律风险可以事先预测。特别是对企业而言，在优质的法律环境中，不可预测的法律风险和经营成本将得到有效控制，使得企业对自身财产、交易的过程、优惠政策的享有、经济纠纷的处理后果都有预期，没有法律后顾之忧，不用担心增加不必要的经营成本，更有利于吸引优秀、新型企业扎根普陀、助力普陀经济发展。

（二）优质法律环境有利于抵御企业经营风险

普陀区内中小企业比例很高，且管理模式较为传统，面对全球金融环境风险意识及能力较弱，加上相关企业内控风险意识不强、管理能力不足、对企业知识产权保护的意识淡薄，使得企业常常陷入不必要的法律纠纷中。而优质的法律环境，必然带来发达的现代法律服务业，可以为企业设立、经营、管理、纠纷处理等全程提供专业法律服务，规避企业法律风险；优质的法律环境，企业纠纷能够得到依法、及时、高效地解决，类似于合同诈骗、职务侵占等侵害企业权益的犯罪案件，经济损失也能及时得到追偿；优质的法律环境，没有政府执法不当带来的困扰，也没有社会不法分子的侵扰，企业只需要全心全意关注经营与发展。

（三）优质法律环境有利于保障人民权利、改善民生、维护社会稳定

当前，普陀区处在经济转型中的矛盾多发期。随着“十二五”规划明确的“一河五区”功能定位及产业布局调整过程中，不可避免地会引发许多矛盾和问题。优质法律环境以多层次的法律服务体系为载体，针对不同对象分别由专门法律服务机构对应，比如房屋征收纠纷由司法所、专业律师、人民调解委员会负责化解；邻里纠纷由司法所、人民调解委员会负责；劳资纠纷由劳动部门、仲裁委员会依法处理；信访矛盾由信访部门连同专业律师第一时间跟踪、响应，并参与化解群众诉求。如此，社会环境越稳定，落户企业就越能安心发展、全力创新；对引进新的企业也将更具吸引力。

三、对策及建议

随着市场经济的迅猛发展，对法律环境的需求就越来越高。当前，普陀区处在转型发展的关键时期，进一步加强法律环境建设至关重要。建议如下：

（一）打造法治政府为核心

1、进一步发挥政府法律顾问团的作用。做到提前介入普陀区有关促进经济转型升级的规范性文件和政策的制定，逐步实现由“救济”向以“预防”为主的转变，利用法律工作者在第一线对商业主体迫切需求的切实了解，提出政策、制度建议，确保政府政策、制度的前瞻性、实务性；参与重大决策、重大项目（如政府采购、房屋征收等）、日常管理的法律风险评估，开展专项法律服务活动，为政府依法行政提供充分的法律依据支撑；针对行政部门在行政执法、司法机关在开展司法活动过程中存在的不足提出建议，促进行政部门依法行政、司法机关司法公正。

2、加大力度拓展运用法律服务的领域。围绕民生重点、弱势群体，深化法律服务，促使法律服务向就业、就学、医疗、住房、社会保障、企业改制、房屋征用、房屋拆迁以及拖欠民工工资等事由引发的群体性纠纷等民生领域倾斜，整合法律服务资源，共建特定行业、特定领域或针对特定人群的法律工作站，及时、便捷地提供法律服务。

3、全面开展政府部门与法律服务机构的合作。借鉴黄浦区、静安区的宝贵经验，推进政府各部门、街道、镇聘请法律顾问。同时，普陀区可结合区域特点，进一步构建覆盖城镇公共法律服务体系，建立“一部门一街道一镇一顾问”的法律服务机制，加快推进法律服务进机关、进街道、进乡镇、进社区，着力提高法律服务在全区的覆盖水平，提高依法行政水平。

4、建立提高政府依法行政执法水平的常态机制。在行政执法过程中，执法人员法律素养、执法态度、执法效果如何，直接关系到依法治区的工作成效，直接关系到法律环境建设成果，关系到普陀区域经济建设。具体建议有：

（1）认真梳理涉及区内各部门的法规、规范性文件、部门规章及内部操作细则。上述文件的清理工作直接关系依法行政的法律依据。建议各政府部门依照以法为主、以人为本、注重公正、合理、效率为原则，对涉及本部门的法规、规范性文件、部门规章及内部操作细则进行全面清理。同时针对与上位法相冲突的法规、规章及规范性文件，应当予以清理；针对各部门之间文件出现矛盾的内容，应当提请上级部门，组织法律专家进行评估、确认；针对与上位法律相冲突或者企业群众反应强烈的内部操作细则，应当结合当前的经济形势和特点予以修正，并及时公开。

（2）建立“柔性执法”的理念，“量化”执法标准。政府机关在执法过程中，对于执法标准的判断往往具有行政自由裁量权。在缺乏有效规范的情况下，常出现粗暴执法、以罚代管或该罚不罚等现象。因此，规范行政自由裁量权的行使是规范行政权利运行的重要内容。建议：一是为各执法部门统一执法行为规范及用语；二是限定自由裁量权范围。行政处罚法中有多种处罚方式并存及同一种方式还有一定的处罚幅度，因此在法定幅度范围内视涉嫌违法单位是否初犯、主观恶意程度、造成的后果等不同情形，根据“教育为主、处罚为辅”的原则合情、合理地“量化”执法标准，以便执法人员有“法”可依，法律面前人人平等。

（3）建立健全合理的内部考核评分机制，设立末位淘汰机制。把依法决策、依法行政纳入对领导干部、执法人员的考核内容，对于评分优先的个人，要通过鼓励、奖励、晋职、晋级等激励机制，引导领导干部习惯以法治思维去思考和解决问题；同时针对诸如行政不作为、乱作为、乱摊派、定指标等一系列违法行政行为，要采取批评、调换工作岗位、降级、降职等惩处机制并建立末位淘汰制度。比如评比末位的个人应当在年末接受由区政府举办的学习班，视学习成效及各政府部门的实际需求做出相应决定。

（二）完善司法保障为依托

1、树立司法保障的权威性。凡是法院生效判决，涉及各政府部门协助执行的事项，各政府部门应无条件予以配合，比如法院判决某公司应当办理相应的工商变更登记，而控制公章的股东不配合登记，工商部门应当根据生效判决书的要求予以变更。

2、法院应重视对符合《民事诉讼法》立案条件的案件及时受理，不受年终或超法律规定进行实质性审查；积极为信息获取困难的当事人开展立案前信息调查；加大执法力度，而非简单的“走过场”程序，建立不是简单的以“无财产可执行为由”终结执行的考评机制，而应建立以实际执行到位的案件数以及为申请人挽回损失金额多少为标准的评估机制；在审判过程中，建立凡是有人“打招呼”,便记录在案或书面汇报的制度，保证“阳光司法”；在讲求司法公正的同时应当重视效率，及时结案，维护当事人合法权益。

3、公安机关、检察院应当关注涉及经济领域的违法犯罪行为，促进市场健康发展，确保市场交易稳定。对于存在涉嫌合同诈骗、职务侵占、挪用资金罪、侵犯公司商业秘密和知识产权、商业贿赂等犯罪行为时，及时受理、查处，不推诿。

（三）搭建企业法律服务平台为基石

1、建立每一经济园区均有专业的法律服务机构作为法律顾问机制。在经济园区招商引资过程中，作为园区法律服务功能性配套项目有针对性地引进1-2家专业律师事务所，帮助园区为入驻企业提供法律政策解读、咨询等一系列法律服务；同时对已入驻园区的企业，提供日常经营事务的免费法律咨询、法律讲座或培训等法律服务，以此作为吸引企业入驻园区的特色服务亮点，以进一步深化“政府服务园区，园区服务企业”的运作机制。

2、组建诸如“普陀区股权投资企业服务律师顾问团”、“普陀区高科技企业法律服务团”等行业的现代法律服务团队，为所属行业或商会成员企业提供日常事务的免费法律服务，包括对企业会员进行专项“法律体检”，出具法律风险评估报告。

3、由区司法局牵头，设立律师“智库”平台，选择专业化、团队化的律师事务所与区司法局网站链接，以便于中小企业在面临不同法律纠纷或非诉讼法律事项时，能及时得到真正专业律师的帮助，以更好的保障中小企业的合法权益。

4、设立“企业家投诉之窗”。由于目前各政府部门的投诉机制，通常投诉后仍由原部门或原执法人员继续执法或管理，导致了大多数企业出于各种顾虑，在受到违法行政行为侵害时，选择不投诉，但其后果则直接影响了企业对普陀区法律环境的评价。建议由区政府领导直接负责，在区政府网站开立“企业家投诉之窗”，受理对进行违法行政行为的部门级工作人员的投诉。一旦遭到投诉，则被投诉对象或被投诉执法人员应48小时内作出书面汇报，原执法人员应无条件回避，做到企业“有诉敢投”。

5、建立政府购买法律服务制度。对于普陀区域经济转型发展的重点行业、企业（比如高新技术企业、股权投资企业等），如发生日常法律事务的咨询，可由政府指定熟悉区情、团队化、专业化的法律服务机构为这些企业提供法律服务，而相关咨询费用由政府承担。以此作为政府对重点企业的法律支持。

6、为企业关注的难点建立配套法律服务。针对诸如中小企业贷款难、集体企业改制等难点，建议由区政府牵头、组织相关部门、金融机构、法律专家等共同研究相应课题，制订合法的解决方案。比如高新技术企业往往缺乏流动资金，虽然轻资产，但拥有知识产权，无法获得常规融资发展。对此，区政府可协同工商局、评估机构、银行或投资者、担保机构、法律专家共同为高新技术企业设计合法、合理的融资方案，以利于高新技术企业能够扩大再生产。

（四）推进现代法律服务业发展为助力

1、适时研究和更新对现代法律服务行业的优惠政策，加大对现代法律服务业的扶持力度；进一步改善法律服务工作者的执业环境，吸引区域外的知名大、中型现代法律服务机构落户普陀。

2、整合法律服务资源，打造法律服务特色品牌。引导大型律师事务所走“规模化、专业化、品牌化、国际化”发展道路，引导培育大型律师事务所以引领行业、树立品牌效应；引导中小型律师事务所走“专业化、精品化”的发展道路，为各不同类型的法律对象提供高效、优质而又专业的服务。

3、培养集聚人才，提升发展动力和水平。优质法律环境的营造需要大量法律服务人才队伍的支撑。不但应当重视现有法律人才的培养，奠定人才储备，而且要制定吸引法律人才的优惠政策，包括落户、住房等政策，吸纳国内外在行业内拔尖和创新能力强的领军人物。

（五）完善法律文化环境为载体

持续开展“法律六进”（进机关、进单位、进学校、进社区、进企业）活动，采取法律宣传、法律培训、法治实践、法律论文评比、法律知识竞赛、法治成果展览等一系列方式，努力营造从政府部门、司法机关、企业主以及社区居民学法、知法、尊法、守法的良好氛围，为“法治普陀”建设奠定坚实的法治文化基础。