关于普陀区学校体育场地向社区开放工作的调研报告

普陀区政协体育界别组

    根据《上海市市民体育健身条例》的要求，根据《上海市普陀区人民政府办公室关于印发<普陀区关于本区学校体育场地向社区进一步开放的实施意见>的通知》（普府办<2008>43号）文件精神，为缓解体育资源不足的矛盾，2008年起普陀区在全民健身领导小组的牵头下，积极推进学校体育场地向社区开放工作，2012年、2013年还将校园灯光工程作为政府实事工程加以推进。2015年，区政协开展了为期三个月的专题调研工作。普陀区政协召开十三届二十五次主席会议，围绕“学校体育场地向社区开放”议题进行专题协商，最终形成《普陀区政协十三届二十五次主席会议关于推进中小学校体育场地向社区开放建议案》。

    2016年，在前期充分调查研究的基础上，借鉴《普陀区政协十三届二十五次主席会议关于推进中小学校体育场地向社区开放建议案》提出的意见，普陀区积极打造学校体育场地开放的“普陀模式”：采用政府购买服务的方式，管理全区公办中、小学校室外体育场地的开放工作。通过规范的公开招投标程序确定第三方专业运营单位，各街镇作为属地化管理主体，与第三方专业运营单位签订委托协议，全区实行统一的开放标准和管理模式，逐步形成一种在全市可复制、可推广的模式。

    （一）委托社会组织管理学校体育场地对外开放工作

     2016年起始，区全民健身领导小组尝试政府购买社会服务的市场化操作模式。将全区69所公办中小学划分成东、西两个片区，经过社会公开招投标流程，确定两家管理单位，分别对西片区37所学校、东片区32所学校场地向社区免费开放进行管理。

      对于划分东片区和西片区分别进行管理，不仅仅是地域方面的管理方便，而是既有两家管理单位借助各自管理优势之间的相互借鉴，同时更起到全民健身领导小组对两家管理单位之间的业绩比较的作用，以及促进政府购买社会服务的市场竞争与激励机制。

    （二）学校体育场地开放工作的后台服务保障

      为保障居民既健康又安全地在学校体育场地进行锻炼，在区全民健身领导小组的指导下，两家管理单位招募了100余名专职和兼职工作人员，围绕开放工作的实际需要，对工作人员定期培训健身基础知识，制定相关安全事务方案以及应急措施机制，基本做到安全有人抓、卫生有人做、环境大家管的范围。

      学校体育场地开放工作引入了信息化管理手段，目前已开发了全民健身系统软件，并使用了40余台专门订制的平板电脑作为终端设备，初步实现全民健身数据化管理，69所学校的场地开放数据基本达到健身信息与互联网相结合。为方便区内居民有序、简便地进行健身活动，居民可通过二代身份证完成信息绑定，办理免费健身卡时，办卡速度不超过1分钟。居民每次刷卡进入学校体育场地，软件系统可实时记录显示居民参加了某个点的活动，并了解每个学校体育场地的活动人次、办卡数量等相关信息。居民能知晓自己的锻炼次数，同时为职能部门了解社区居民体育锻炼信息，以及决策提供相关的数据与方便。

    此外，区全民健身领导小组要求两家管理单位分别为所有学校的免费开放场地购买了保险，为进行免费锻炼的居民提供意外保障；定期对所有器械进行检查维护；对所有开放场所张贴公布开放须知，告知居民开放项目和相应时段等。

    （三）委托第三方评估机构对整个管理工作进行绩效评价

    围绕《普陀区学校体育场地向社区开放项目》，为客观公正地对两家单位的学校体育场地向社区开放管理工作实绩予以评价，经区全民健身领导小组研究讨论，并借鉴上级主管部门的评估经验，选择了具有丰富体育资质及业绩，同时具有上海市财政局（体育）采购评审专家资格的第三方评估机构，对一年来的学校体育场地开放第三方管理的两家公司的工作开展和推进情况进行全面的绩效评价。

  （一）普陀区居民健身更加便捷

      截至2017年9月30日，近两年来已经为全区居民办理学校体育场地免费健身卡超过79000张。累计参与锻炼居民近80万人次。平均每日进行免费锻炼的人数约1,500人；在高峰期的7至8月，日均参与锻炼人数约2,500人。5%以上持有健身卡的居民，累计参加学校体育场地锻炼超过100次，养成了经常去学校体育场地免费锻炼的习惯。两年来，去学校体育场地锻炼次数最多的前20名居民，平均在250次左右，最多的达到282次，几乎每天都去锻炼。

    （二）“普陀模式”更具推广性

    普陀区学校体育场地向社区开放，从“桃浦模式”开始，已经得到了业内和媒体的关注。据不完全统计，包括解放日报、上海电视台等主流媒体，以及各大新媒体，已有数十次的宣传和报道。以“桃浦模式”为起点的普陀区69所学校体育场地委托第三方向社区开放的“普陀模式”，更引起了社会各界的重视。“普陀模式”被市体育局评价为“形成了一套可复制、可推广的学校体育场地开放管理办法，在全国具有一定影响”。

  （三）全民健身与全民健康更加融合

      体育竞技走向体育健身是我国一次重大的体育改革，而体育健康则是在体育健身的基础上，把体育发展提高到国家战略的地位。2016年10月，中共中央、国务院《“健康中国2030”规划纲要》明确指出，将“全民健身与全民健康”深度融合，把“以治病为中心转变为以人民健康为中心”的精神，促使“社区主动健康”概念由然而生。从这一角度分析，《普陀区学校体育场地向社区开放项目》的推进和可持续发展，全面吻合国家层面对体育发展的大趋势，并得到社会认可，走在了全市同类项目工作开展的前列。

    （一）运营成本过高，模式单一

    目前全区共69所学校参与学校场地开放工作，全部委托第三方进行管理，由于数量较大，管理人员全部为全职聘用，导致总体经费偏高。因此，以现有模式运营很难降低成本，在保证为百姓提供健身场地和对现有运营模式框架肯定的基础上，需要进一步探讨研究和细化运营方案。

    （二）存在管理人员资源分配不均现象

    由于不同区域内的健身场地条件不一，在不同学校场地健身的居民数量，相差较大，如教育学院附校，由于周边居民区集中，并且缺少体育运动场地，平均每天锻炼人数超过200人；而华师大四附中由于周边健身资源丰富，每天来到该校锻炼的仅为几个人，在人力和财力的分配形成一定程度的资源不均，造成了管理人力资源的浪费。

    （三）监管难度较大

    由于我区对69所学校的场地全面铺开进行开放，因此对于监管来说难度非常大，如何保质保量地完成开放任务，如何真正帮助百姓进行锻炼，如何判定学校场地开放的实际社会公益效应，都是亟待解决的问题。

    （四）后台服务尚需进一步规范

      划分东片区和西片区分别进行管理，起到了两家单位之间的相互借鉴和激励的作用，但也存在着一些问题。如东片区管理单位和西片区管理单位之间的健身卡互不通用，一方面持有健身卡的居民不方便，同时也给全区居民的健身数据统计带来较大的工作量。

    （五）学校场地开放的延伸服务还不够丰富

    由于是第一年尝试全区69所学校全面铺开，对学校体育场地开放的管理主要以确保基础服务为主。在满足群众日益增长的多元化健身需求方面的探索还有待加强，运用有效的单位时间在一定场地范围内开展延伸服务的方式方法还不够丰富，无法为群众提供额外的超值享受。

    经过近两年的第三方运营管理，通过目前的效果来看是很成功的，解决了很多现实的问题，同时通过近两年的运营也总结了一些经验教训和需要解决的问题，在继续保持第三方管理的基础上，提出以下建议。

    （一）细化运营方案，多方合作降低运营成本

    一是要发挥社会体育指导员和志愿者的作用。全区69所学校分布很散，因此要集中管理非常难，即使每所学校派2名工作人员管理也需要非常大的一笔开支，因此建议合理设置“片区”概念，全职管理人员以“片区”为管理单位，每个学校的开放管理要利用好现有的体育指导员和志愿者的作用，不但可以将管理做好，还能把体育服务送到健身者的身边，发挥指导员个人的“明星效应”。第三方公司调整运营方案，主要负责“片区”管理、指导员、志愿者培训、后台数据维护、分析和开放策略咨询服务等。二是把青少年体育俱乐部引入到管理中来。青少年体育俱乐部作为民非企业，在青少年体育发展中起到了非常巨大的作用，特别是青少年体育俱乐部与学校密切的合作关系，非常适合参与到学校体育场地开放的工作中来，通过与青少年体育俱乐部的合作，降低学校体育场地开放的成本。就目前情况而言，青少年体育俱乐部一般每周会在学校开放3-5天，通过与第三方公司的合作，使俱乐部做到天天开放，达到学校场地开放时间标准，并明确由俱乐部负责现场开放管理，由第三方公司对后台、信息化设备和数据进行全区统一管理，明确参与各方的责任与义务，同时，根据开放数据，将一部分利用率较低的学校合并，并给周边居民做好解释工作，以达到资源利用最大化。

    （二）加强综合监管力度，发挥联席会议作用

    学校场地开放是一件惠及百姓的好事，但也要着重注意监管的问题，政府花了钱，就应该了解钱花得到底值不值，是不是达到了理想状态，因此建议，一是要加强对项目的第三方专项财务审计，让每一分钱都花在刀刃上，每一分钱都要花得透明；二是要建立一套完善的考核评估制度，由专业的第三方评估机构对委托单位、补贴对象有严格的标准进行考评，合格的继续合作，不合格的应立即更换；其三要真正发挥学校场地开放联席会议的积极作用，常常加强学习，常常敲敲木鱼，使运营单位、补贴对象神经紧绷，思路清楚，明确自己的责任和担当，一定要把服务百姓放在首要位置。

    （三）以市场手段促进体育场地的高效率开放

      不同区域内的学校健身场地及周边环境条件差异，以及社区居民人数的不同是客观存在的，要在近两年的实践经验积累基础上，根据不同情况给予不同的经费补贴等市场手段方式，予以完善与提升。同时，通过两年来的大数据分析并根据实际需求，循序渐进做好晚间学校体育场地开放。

    （四）逐步统一后台服务标准和要求

    要通过“智慧体育信息平台”的统一接口，逐步将东片区和西片区的两家管理单位的数据和信息管理整合为统一的信息系统，既可以方便本区的居民在全区有选择性地进行锻炼，更为“普陀模式”进一步的复制和推广，起到积极的铺垫作用。

    （五）强化学校体育场地开放委托管理服务的综合性功能

    应当强化委托管理的综合性服务功能。在各学校活动点开展科学健身大讲堂活动和体质监测工作，不仅使居民知晓自己的健身次数，而且要让居民了解体育健身次数与体育健康数据之间的关系，从而建立居民个人健身档案。根据不同区域的特点，分别进行特色项目的辅导，如篮球、足球、健步走、跳操，以及新型健身项目等，以更好地满足不同区域、不同人群、不同爱好者的健身需求。以各学校健身活动场所为基点，通过居民喜闻乐见的“社区健身达人”评选，激励普陀居民积极健身的习惯。对居民锻炼前后的体质进行检测跟踪，建立居民个人健身档案。积极推广“社区主动健康”和“运动处方”，使“体育生活化”在普陀得到更大普及。