按照核心是人、重心在基层社区、关键是体制机制创新的要求，找到一条符合普陀城市社会发展特征和变动规律的精细化管理路径，是普陀当前乃至未来相当长一个时期城市社会治理的首要课题。具体而言，一是要研判普陀（上海）城市精细化管理的现实需求和主要短板，强化“精准治理”；二是要进一步夯实城市网格化管理，发挥“智能普陀”的战略优势和技术优势，提高城市精细化管理标准，提升城市科学化、智能化管理水平；三是要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，努力形成城市综合管理法治化新格局；四是探索和创新社会协同治理的方式和手段，增强社会发展活力，提升社会治理能力。

本研究聚焦如何通过治理理念、技术手段和组织模式的创新，尤其是如何通过网格化综合管理服务片区建设，深化社会治理创新，提升城市精细化管理水平。课题组于4月至10月对普陀区城管执法局、区网格管理中心、区社区办、长寿街道、万里街道、长征镇和杭州市西湖区、余杭区等相关单位就城市精细化管理和网格化管理服务工作进行了实地调研，并对部分社区居民进行了访谈以获取来自居民的反馈，基于上述调研和访谈完成本报告。

 

一、 普陀城市网格化管理与服务片区建设进展与特征

1. 多种方式的基层网格化管理创新实践初显成效

2018年初，由普陀区社区办、普陀区规土局、普陀区发改委联合牵头，会同区组织部、民政局、综治办、网格中心、国资委和各街镇一起，拟定了“普陀区‘同心家园’网格化综合管理服务片区（中心）建设导则”（试行）。普陀区网格化综合管理服务片区建设以居民需求为导向，整合“党建”、“管理”与“服务”三大功能。以街镇为单元，各街镇因地制宜设置3个左右的片区，每个片区设立一个片区综合管理服务中心，形成“15分钟社区综合管理服务圈”（示例，图1）。片区下面按需设立服务站。管理层面，以步行15分钟为管理范围，人口规模3-5万，服务半径1500米，覆盖面积1-3平方公里；服务层面，以步行10分钟为服务范围，人口规模1-2万，服务半径500米。

2. 智能技术推动管理水平和服务效率的大幅提升

新的智能技术的广泛采用极大地推动了网格片区的管理水平和服务效率，利用智联技术将片区管理和服务功能高效、便捷地整合起来，如长征镇新城片区基于“智慧长征”系统和网络新媒体，形成了信息公开（公众微信号、智能电子屏、功能区域介绍二维码）、安全防控（中心客流量监控、儿童接送认证）和公益服务（智能市民卡、场馆在线预约）三大智联体系，居民只要有一部智能手机和一张市民卡，就可以随时查询中心相关资讯，享受各类“零距离”便民服务。（见图2）

万里街道颐华片区统一配置的“上海市政府信息公开查询机”和万里街道打造的个性化“悦动万里便民信息服务机”，可以查询各种社区资讯和行政事务申请办理事宜。在共享工具租赁区，扫一扫身份证就可以从共享租赁柜里借出各种居民偶尔用得到、却很少居家常备的工具，比如平板推车、维修工具箱等等。

3. 多元治理主体间的协同不足制约了“精准治理”

网格化综合管理服务片区建设工作，是要通过“精细、精心、精准”的布局，打造社区“15分钟生活圈”，发挥街镇在社区资源配置和整合中的主导优势，进一步丰富社区的管理服务功能，根本目的在于全面提升普陀区社区综合管理服务效能，满足辖区居民和企业的综合管理与服务需求，推进社会安定、有序、和谐。因此，社区居民和辖区内企业的获得感和满意度是衡量“片区（中心）”建设成效的丈量标尺。

当前“网格片区”作为一个新的“中间层”嵌入到街道和社区基层中间，由于有效的制度安排和渠道设计不够，导致多元治理主体的协同与互动不足，使得网格片区的综合功能供给—城市社会的服务需求之间存在断裂，制约了网格片区综合治理的“精准”性。

二、 网格化管理与服务片区建设中存在的困难与短板

1. 网格片区建设与现存体制机制之间存在制度矛盾

网格化综合管理服务片区，其本质是在街道（镇）—社区之间设计插入一个“中间层”的城市社会“治理区”，因此它不是（也不应）基层政府或政府派出机构，但其功能目标的实现则要求“区块”具有权力集中属性，天然存在逻辑悖论。在普陀目前几个试点区块的治理实践中，普遍做法是下沉条线（职能部门）力量，由街镇选派综合协调能力强、业务水平高的干部担任片长，实行“包块带条”。

在现有制度框架下，这种模式无疑是最具现实性的操作方案，但存在以下矛盾：1）片区内下沉条线力量的有效调动和运行效率，很大程度上取决于片长的个人综合协调力（个人魅力、社会关系、行政级别等）的强弱；2）人员、权力下沉过程中，职能部门、街镇、片区之间权、责、利关系较之“职能部门—街镇”二元关系更错综复杂；3）片区建设必然导致专业条线力量的区块化分散，同时受片区人员队伍局限，迫使专业人员向“全科医生”转变。

2. 网格片区管理功能与社区基层之间联通互动不足

社区是城市社会的细胞，也是社会治理与社会服务基本抓手和服务对象。社区基层（居委会、业委会、物业、社会团体）在居民自治、社会共治中具有本源性作用。网格片区建设必须充分考虑网格片区和社区基层之间的联通和协同。调研发现，在网格化管理与服务试点片区建设过程中，目前主要是政府各部门主导和推动，与社区基层间的互动和协同还非常不够，具体表现为：1）社区居民、社区基层组织对“片区”的认识、职能等比较模糊；2）片区综合功能与社区基层服务之间“重叠”与“失配”问题并存；3）志愿者、社会团体等社区自治力量与网格片区难以挂钩。这些问题最终影响到网格片区综合管理和服务的实际效果。

3. 网格片区服务功能与居民需求之间存在偏差错位

在片区拓展服务功能方面，各片区采取大体相同的服务框架和内容体系，主要涵盖社区文化、体育、康复和福利四大项服务内容，主要服务设施包括为老服务设施、助餐服务点、卫生保健服务设施、文体活动设施和其他服务设施等。应当指出的是，由于不同区域内居民、企业的结构特征和社会需求是差别化的，相对统一、标准化的服务难以适应这种差别化的服务需求。调研访谈发现，目前试点片区服务功能建设的投入与实际效果有些不成正比的问题，存在“百姓参与比较少”、“叫好不叫座”等诟病，距离精心、精准服务还有一定差距。

三、 政策建议与对策措施

1. 明晰片区定位，完善制度设计，提升片区管理与服务效能

当前，依据市委“1+6”文件精神和城市精细化管理的现实要求，上海各区都在探索推进在街镇下划分和建设网格化管理和服务片区，但对于“片区”的组织和职能定位却并不清晰，这影响了“片区”建设和运行的实际效能。以普陀区为例，存在“片区”由街镇直接管理、街镇网格化管理中心管理、街镇办公室管理等不同组织模式，这既体现出各街镇对于“片区”的组织定位存在差异性和灵活性，也体现出街镇对于“片区”建设工作的探索性和模糊性。这种模糊性，诸如“片区是什么性质？片长由谁担任？片长如何产生？片长的职能和责权是什么？”等等，会加大现实片区建设和运行的困难。

因此，建议首先要强化网格化管理与服务片区的顶层设计，明确“片区”的组织和功能定位。“片区”是城市精细化管理背景下街镇划分的“治理区”，本质上是一种“治理区划”，是城市社会/社区综合管理与服务的基层空间载体。在既有制度框架下，“片区”应由街镇统一领导、直接管理，为确保片区在协调、考核、派遣、处置等相关工作方面的权威性，可考虑由街镇分管副主任（副镇长）或同等级干部兼任片长。其次，要完善相关制度设计和协调机制，尤其是，街镇、“片区”同相关职能部门之间的分工和责任机制，现有的改革创新主要强调职能部门人员和力量下沉到街镇、“片区”，做到“街（镇）管、街（镇）用、街（镇）考核”，但更重要的是需要加快构建和落实主体责任机制、信息共享机制、监督考核机制、人才培养与培训机制等常态化的协调工作机制。

2. 强化共容利益，吸纳社会主体，促进片区与社区合作治理

在具体网格化片区建设工作实践中，一是要加大宣传力度，增进社区居民、社区基层对“片区”的认识和理解，促进片区与社区基层之间的互动与协同；二是要着力加强共容利益的建构，以利益（不论是物质上的，还是精神上的）为黏合剂，创造出兼容的激励结构，使片区管理与居委、业委、物业公司等社区基层组织有机互动与合作；三是充分吸纳社会主体，整合利用多元力量，尤其是志愿者、民间协会等社区自治力量和市场性社会服务组织，紧紧地将政府和社会联结起来，实现合作共治。

3. 注重区域特征，优化考核机制，建立差别化治理与服务模式

“一刀切”的管理和服务模式容易忽视社区之间的高度异质性，造成“片区”服务同质化，无法满足多样化需求。推行网格化管理和服务片区建设时，必须探索与社区特征相匹配的新思路，注重发现不同小区之间的差别，推行“差别化”治理模式。普陀位处上海中心城区与城市近郊地区的交接地带，内部地域发展水平和人口、产业特征差异性明显，一些地区还呈现村居杂糅的复杂现象，即使是在同一居住大区之内，其人群亦会有较大的差别。