——普陀区和谐城区建设中的问题与对策研究

 

当前，我国改革开放取得重大突破，人民生活显著改善，民主法制建设取得新进步，社会建设全面展开，总体上经济社会保持了平稳快速的发展。与此同时，我国社会利益格局已经发生深刻变化，统筹兼顾各方面利益的难度加大。普陀区在推进经济社会快速发展过程中，也遭遇同样的问题。可以说，如何深入拓宽社情民意表达渠道，推行怎样的领导干部接待群众制度，如何进一步完善党政领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，健全信访工作责任制，建立信访信息系统，搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道，建立健全表达利益诉求的新机制，为各社会阶层尤其是弱势群体提供顺畅的利益诉求的制度平台，已成为构建和谐普陀的前提和基础。

为此，普陀区无党派专门成立课题组，围绕“不同社群利益诉求的表达状况”为调研主题，自2010年10月到12月之间，在全区范围内进行了抽样调查、深度访谈，涉及1250个问卷样本（回收有效问卷1200份）、50多户受访家庭。研究结果以及建议如下。

近年来伴随经济的飞速发展，中国社会阶层结构变化中一个需要引起关注的现象是：在中上阶层快速崛起的同时，社会底层也在飞速扩大，其中最关键的问题是：在民间社会弥漫了一种普遍的弱势情结。这一现象使得当前中国社会阶层面临着日益分化的风险。各种群体性事件、仇富心理、社会冲突事件等，与社会弱势情结的扩大化不无关联。

传统意义上的弱势群体大多属于“老弱病残女”，课题组调查显示，无论对象是谁，几乎构成了一种普遍的弱势情结。与传统意义上的弱势群体相比，当前“新弱势群体”构成更为复杂、文化程度相对较高、价值取向多元、自我期望值高、利益诉求表达强烈等。

新弱势群体的共同特征是：弥漫着一种普遍的弱势情结。他们认同自己无权、无势、无名、无财。具体而论，“新弱势群体”包含了两大类群体，一类是曾经被认为是强势的群体，包括大学生、部分白领、中小学教师、大学青年教师、部分公务员，其中的典型群体是大学生“蚁族”。他们的共同特征是：有确定的职业、相对稳定的收入、有一定的话语权、有一定的向上流动可能性，但是他们倾向于在横向比较的情况下心理认同自身为弱势群体。

另一类是新底层群体，包括老一辈农民工、失业者、下岗者，其典型群体为“新生代农民工”他们的共同特征是一无财富、二无权力、三无“关系”、四无声望，但大多怀有理想与希望。他们具有自由、平等、民主等价值观，渴望获得体面的工作，有尊严的生活，对社会公平正义需求强烈。从某种意义来说，他们是中国社会不断进步、民族复兴的重要推动力。然而，随着改革的快速推进，底层社会呈现出新变化、新趋势、新动向。“新底层公众”经济上更趋贫困，话语权越来越缺乏，向上流动的机会越来越少，几乎成为在激烈的社会竞技场上的“被剥夺者”群体。这一现象不仅值得执政者警惕，更需要全社会的关注。

弱势情结突出表现在两方面：

一方面，有尊严的“体面生存”受到威胁。体面生存本身既是市场经济发展的产物，也是大众文化传播的结果，其共同特征是：追求物质生活的丰富化甚至奢侈化、居住空间和条件的巨大改善、休闲生活的多元化与时刻追求等；而同时伴随着教育、医疗、住房成本的快速上涨，以及这些原本由政府提供的民生保障，不同程度的推向了市场来解决，而同期社会底层收入增长却相对滞缓，无力通过市场来满足基本需求。在市场失灵、政府缺位，支出与收入“一涨一缓”的情况下，群众整体陷入了体面生存受到威胁的困境。

另一方面，多层面的“权益追求”受到损害。权益追求本身既是民主化的产物，也是社会正义原则的体现。受教育权益的不公平、经济收入的巨大落差、各种社会保障的相对不足、自我发展机会的相对不足等，均构成了不同群体对多层面权益追求受到损害的体验和感受。尤其是2000年以来，社会底层在扩大的同时，社会财富阶层快速崛起，在整体社会层面，构成了对照鲜明的两个阶层：极少数财富阶层和最广大的未富阶层。根据胡润中国富豪排行榜的统计，1999年中国内地百富排名榜上榜人数为50人，而2008年达到1000人。同期，排名第50名的财产也从0.5亿元上涨到100亿，其中的2007年更是达到120亿元；前50名财富合计从2004年的1715亿元快速的上涨到8275亿元。这种鲜明的对比，尤其使最广大的未富阶层深刻体验到自身各种权益的严重受损。

事实上，“新弱势群体”不应成为社会发展的负担和不稳定因素，他们也不需要怜悯和同情。只有改革当前社会体制机制中不公正、不合理的地方，畅通社会流动渠道，他们的话语权、发展权等才能得到应有的尊重。“保住他们发展的梦想”，将会促使他们自立自强地寻找改变自身处境的机会，成为社会发展的新动力。

和谐城区建设中涉及到大量的民生问题，包括教育、就业、权益、住房、养老、心理支持、社会支持等。课题组就上述民生问题进行了调研分析，同时也分析了群众是如何表达各自对利益求诉的原因解释。结果表明：

尽管不同的人群对各自利益的求诉有不同的标准，按照不同年龄组、不同职业群体来分析，则会发现群众最大的利益求诉点是教育。关于您当前遭遇的最大困难是什么？35%的受访者选择“孩子的上学问题”（如果将年龄限定在30岁至45岁，则该比例为最高，达到60％以上）；28％的受访者选择“就业问题”；23％的受访者选择“住房问题”；21％的受访者选择“收入低”，20％的受访者选择“健康”；18%选择“缺乏各项社会保障，难以获得各类组织帮助”。

调查表明，绝大多数公众首先是从孩子教育的角度、就业角度、居住条件的角度、经济收入的角度，直至维护自身权益层面来思考自身的利益诉求。由此可见，当前普陀区民生问题的次序选择应该以“教育、就业”作为解决民生问题的重点。

无论是教育问题、收入问题、就业问题、住房问题等，当被问及导致这些问题的最大原因是什么？大多数将其归因为外因。

例如：孩子入学难的主因被归为“本地缺乏优质学校”（60％）、“入学机会分配不公”（45％），分列选项第一、二位；只有10％左右选择“孩子不够努力”。

个人发展机会缺失的主因被归为：“没有关系或资源”（32％）、“机会分配不平等”（30%），分列选项第一、二位；只有6％选择“个人因素，比如不够努力，没有受过良好教育”等。

底层公众面对利益受损时，你支持采取哪种方式应对？30%的受访者选择“上访”、25％的选择“以身抗争、宁折不屈”；22%选择“自力自强，改变境遇”，分列选项第一、第二位。“上诉，相信法律是公正的”位列六个选项的倒数第一，有10%的受访者选择此项。

可以说今天大部分群体当遭遇自身利益受损时，已经具备强烈的维权意识，但是他们更愿意上访而不愿信法律。其原因在于，大多数人认为打官司费用太高、过程漫长，而且认定法律同样未必公正等。

与上述利益诉求遭遇困境时，将采取何种手段予以解决密切相关的结果是：不同社群维权行动具有冲突性、甚至反社会性特征。

根据课题组关于旧城拆迁纠纷调查结果来看，只有不到30%的民众表示“无可奈何，只好忍了”，而有70%以上的民众表示会采取各种公开的办法维护自己的权益，这些方式包括与协商、找关系、打官司、寻求媒体支持，甚至暴力反抗和上访静坐示威等。概括来看，不同社群的维权行动可以分为三大类：

一是依法维权。在遇到利益受到侵犯时，多数社会底层群体不再像过去心存顾忌，而是依据国家法律及政策的相关规定，赋予了维权的合法性和正当性，整个活动具有很大的公开性与多样性。这种依法维权并不具有太强的冲突性，但是，这种体制内依法维权的途径对于社会底层而言，效果甚微。根据调查，只有1/4的群体认为维权结果是公平和比较公平的，而有3/4认为不太公平和很不公平。造成这种情况的原因存在两种可能：一方面的确存在着期望值过高的现象，另一方面也存在着结果不公平的事实。

二是对抗与冲突。在依法维权不能解决问题之后，社会底层群体的维权方式转向对抗与冲突。和依法维权相比，这种维权方式具有很强的冲突性、甚至反社会性，容易引发社会不稳定与社会失序。这种强烈的对抗维权方式具有几个显著特征：一是强烈的反抗情绪，这种情绪弥漫着“愤怒”、“强烈的不满”，甚至“仇恨”色彩浓厚；二是强烈的反抗行为，对抗所导致的不仅仅是语言上的冲突，甚至涉及人身伤害攻击；三是维权后果容易引发社会震荡，由于利益诉求的群体大多处于弱势地位，因此这种抗争行动极易引发社会同情的蔓延。

三是微妙的反社会倾向。当被问及，“如果所有的维权行动都归于失败，你将会采取怎样的行动？”有极少部分受访者回答“以自杀来为家庭或亲人维权”（0.2％），或回答“以其他更极端的方式来为家庭或亲人维权”（0.16％）。尽管普陀区尚未发生类似于国内其他地方接连发生的针对幼儿园和小学的惨案，但是，很显然上述调研结果表达了一种潜在的反社会倾向。

对抗与冲突的显性化、微妙的反社会倾向，将由此引发诸多社会矛盾与社会冲突，并将进一步引发社会的不稳定与失序状态。2009年，我国维稳经费高达5400多亿元，甚至超过同年的军费支出，均表明如何改变不同群体的利益诉求，尤其是社会底层维权难的现状、促进社会稳定工作的重要性。

社会主义市场经济初级阶段的社会转型和社会变革过程，必然导致利益矛盾和利益冲突的客观存在，不同社群、不同阶层的利益冲突本身是难以避免的，无视或者掩饰解决不了问题，甚至可能会激化矛盾直至引发社会危机。问题的关键在于，面对利益矛盾和冲突，我们能否建立起符合社会正义和社会公平原则、能够激励各个社会阶层、群体和成员发展动力的新利益关系格局和利益获取机制，把利益矛盾和冲突控制在适当的范围内，避免出现利益极端分化的现象，保障和谐社会目标的实现。为此，政府需要运用“利益秩序重整机制”来调动人们的积极性，通过合理的利益差别机制、形成合理的利益竞争机制，来推动社会充满更多的生机和活力。

我们认为，伴随着市场经济的不断前行，一方面群众对贫富差距的扩大表达了一种严重的不满，但是另一方面，群众对贫富差距本身也已具备了一定的承受力。尽管导致不同社群利益冲突的原因是多方面的，包括分配不公、体制转换过程中的政策措施失误、社会监管不力等，但根据课题组的研究，我们认为其中最重要的原因属于心理因素，尤其表现为“一种普遍的弱势情结”的存在、“相对剥夺感”的存在、“仇富心理”的存在、“利益求诉无门”的现象等。换言之，我们认为“利益诉求机制的不健全”是其中的关键原因。因而，政府在进行“利益秩序重整机制”建设的过程中，有两个方面应当予以特别的：其一是“利益诉求机制的渠道通畅”、其二是“利益求解机制的政策支持”。

关于“利益诉求机制的渠道通畅”，我们提出如下建议：
　　第一、拓宽利益诉求的表达渠道。充分借鉴美国的公民利益诉求解决机制，拓宽群众利益诉求渠道。美国公众的利益诉求渠道主要有三种渠道：一是向议员投诉，二是向行政机构投诉，三是提起诉讼。借鉴美国的机制并结合我国的国情，我们认为：我们完全有能力有条件拓展类似的群体利益的表达渠道。例如：人大代表、政协委员、信访机构、法律机构以及更多的其他方式等。

第二、强化不同群体利益的代表资格。要改革并完善人大代表、政协委员的选举机制，密切人大代表、政协委员与民众之间的利益代表关系，强化人民代表大会与各级行政首长之间的权力授受关系，畅通人民群众通过人大代表、政协委员影响行政决策、进而表达利益的渠道。

第三、加强群体利益诉求的理性对话。让不同群体的利益诉求通过正当、规范的渠道（如民意调查、听证会、协商谈判、公民投票等）予以表达，为决策者调控、整合和汲取民意、从而制定出社会普遍认可的公共政策提供基础。目前，公众利益诉求方式的合法性和透明性尚嫌不足。一些强势群体利用贿赂、压力、个人关系、权力寻租等不当方式，获取不当利益，而弱势群体则由于资源有限、合法渠道不畅等原因，往往采用不适当的集体行动来宣泄利益诉求。然而，这样的利益诉求机制没有合法性，容易导致社会的不稳定，影响和谐社会的构建。

第四、推进不同社群的组织化进程，促进其群体利益的表达力量。群众合理利益表达机制的构建，需要大力扶持和引导各种社会组织，使他们承担起社会利益表达的主要角色，引导群众以理性合法的形式表达利益诉求，形成社会管理和社会服务的合力。尤其是促进不同行业、不同职业群体、不同社会群体的组织化进程。

第五、通畅群体利益诉求的常规渠道。政府的一个理性选择，就是打通日常的对话渠道和空间，将成为社会的“减震器”和“稳定器”。各种利益群体和社会成员之间的协商对话，是减少、缓解乃至解决利益冲突的重要途径。例如，当前政府、企业和工会之间初步建立的三方协调制度、集体协商制度、集体谈判制度、业主与员工纠纷调解制度和劳动争议仲裁制度等，已被实践证明是减少矛盾、化解矛盾的有效方法。

关于“利益求解机制的政策支持”，我们认为应在以下几方面加强群众利益诉求的解决或缓解。第一、针对30岁至45岁年龄段的人群，应着力缓解“上好学难”的矛盾；第二、针对长期在沪工作的农民工子女中招阶段“上学难”问题，可以通过给予其子女打通“中职”、“高职”的升学渠道，给予在上海继续学习和发展的机会；第三、针对新生代农民工安居乐业的诉求，应着力解决周边生活设施中休闲生活的空间；第四、针对养老和社会保障难题，应着力建设养老保障设施等。根据课题组的调研结果，我们发现不同利益诉求群体几乎都存在一个共同的“发展需求”，因此，我们特别建议：用“积极的群众矛盾调节政策”替代“消极的群众矛盾协调政策”。其方式如同贫困大学生的助学贷款制度一样，政府应设立针对各种群体不同类型的“发展基金或支持基金”，可以将每年必须投入的维稳经费用之于设立这些基金。这样既可以满足不同类型群体的发展需求，给予其充分的发展机会支持，又可以推进和谐城区的建设。