白发浪潮对我国现有的养老体制机制提出严峻挑战。面对我区的养老实际状况，从量上看，各街镇老年人口比例平均已达23%，有的街道已超过25%，在全市都算前列；首批独生子女父母开始依次进入老年阶段，届时老年人中，八成以上为独生子女父母，我区也将是在全市较早面临独生子女父母养老问题地区之一。从质方面分析，由于历史的原因，我区老人在自身经济状况较为低下、加之传统家庭养老服务功能日益弱化、社区照料服务严重不足的问题则尤为严峻；社会保障和照料护理也面临挑战，尤其是由此相伴而来的一系列社会问题更不容乐观。近年来，区政协针对健康老人的养老问题，两度提交推进老年俱乐部建设的建议案，区委、区政府采纳了建议，做了大量工作，当前正在有序推进之中。对于生活不能自理及高龄老人，由于机构养老的承载量远远无法满足需求的增加，这部分老人的养老问题日益显现。相关制度的缺失，使得养老难题还未能得到真正破解。在即将到来的“十二五”之际，为了理性应对诸多养老挑战，唯有创新机制，扎实举措、落地操作，才能和谐社区、安定社会。为此提出如下建议：

编制《普陀区老龄事业“十二五”规划》，是首要之举。长期考虑、统筹安排、综合布局、讲求实效，以免工作推进中疲于应付，老人根本利益受影响。应以《中华人民共和国老年人权益保障法》和《上海市老年人权益保障条例》为依据，坚持“党政主导、社会参与、全民关怀”的方针，准确把握“十二五”发展背景和老龄事业发展的阶段性特征，按照市老龄办要求的老年宜居社区创建要求，从我区社会经济发展状况和人口老龄化的实际出发，确定本我区“十二五”时期老龄事业发展的总体目标、主要任务、发展重点、保障措施，使老龄事业与我区经济社会发展相适应，不断落实老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐的工作目标，提高老年人生活和生命质量，让老年人共享全区经济社会发展成果。

我区在传统体制下的养老保障目前主要依靠政府、单位、家庭和土地，就业单位和血缘关系是决定养老保障水平的关键因素。由于我区现有老人工资长期以来处在非常低的水平，他们主要靠政府建立社会保障体系，这是历史原因造成的，也是正常的，但又不能全让政府大包大揽，因为它不具备持续性。我区的规划应从这一基本状况出发，确定我们的总体思路、政策框架和施政举措。

鉴于我区老年人口的实际情况，积极探索新形势下发展老龄福利事业的新途径、新办法，已势在必行。从已有的实践来比较，社会化居家养老这个既不同于机构养老，也有别于传统的家庭自然养老，强调了社区照顾在居家养老中的作用的模式比较适合我区的实际需求。社会化居家养老是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式，并引入养老机构专业化服务方式的居家养老服务体系。我们在走访中了解到，一些老人都举例后说，“我们社区搞了居家养老，很多生活中遇到的问题社区都能够帮着解决。”据抽样统计，我区83.3％以上的老年人有享受居家养老服务的意愿，他们在老城区、老土地上习惯了，不愿离开，更不愿到陌生的环境去度晚年。相比之下，选择在养老院等机构养老的只占7％-10％左右，而且希望不要离家太远，最好在社区附近。近年来，中央政府一直强调共享改革开放的成果，建设和谐社会。区政府在抓发展的同时，应该着重考虑让这些过惯了苦日子、为国家建设、为改革开放做过贡献、打下基础的老爷爷、老奶奶、老父亲、老母亲们也享受到改革开放的成果。政府有责任让每一个老人都过上安详、幸福的晚年生活，为他们尤其是居住在城镇的老人提供必要的社区服务。但是，由于政策不配套等原因，也出现不少问题。目前，困扰我区居家养老服务工作主要存在四大问题：一是居家养老服务内容单一，不能满足多样化的需求。目前各街镇开展的居家养老服务，虽然承诺的服务内容和项目较多，但实际上真正提供给老年人的往往比较单一，所提供的居家养老服务内容与老人的需求之间存在着一定程度的错位。二是居家养老服务组织体系的运转需要衔接规范。我区各街镇实际情况复杂，居家养老服务的工作机制是政府主导、部门协同、社会参与、民间组织运作，形成了区、街道、社区三级组织架构，分工负责居家养老服务的各项工作，以致落实到老人身上普惠性就更显缺失。目前，居家养老组织体系中各有关部门之间缺乏有效配合，各涉老部门之间缺少协调沟通，没有真正形成合力。三是居家养老服务需要广泛开拓，资金来源需要多元化。各街镇居家养老服务的资金来源主要有四个方面：一为财政拨款，二为彩票公益金的资助，三为社会捐助，四为市场化运作。这些资金的用途又大致为三个方面：一为用来支持各级居家养老服务中心的建设，二为补贴接受服务的老年人支付服务费用，三为用来支付居家养老服务人员的报酬。目前的资金数量普遍较少，补贴的服务对象数量也比较少，如果要扩大补贴服务对象的范围，则需要进一步拓宽资金来源渠道和增加资金总量。四是居家养老服务队伍的规模、素质有待扩大、提高。我区居家养老服务的提供者主要分为两类：一类是受薪的服务人员，另一类是不受薪的志愿服务人员。由于居家养老服务对象的有效需求不足，使得居家养老服务中心或服务站雇用的服务人员数量严重不足；另外，现有居家养老服务人员的专业化程度不高，绝大部分人员没有经过系统的专业培训，不具备养老服务护理员的专业资质和执业资格。据了解，现在上海针对这一群体的社会保障正在逐步展开。比如社区家庭计划指导为老服务。农村计划生育家庭奖励计划、独生子女伤残死亡家庭扶助、独生子女困难家庭社会救助等。而众多老年问题专家提出，必须构建以“紧急援助”为核心的社区为老服务体系，弥补家庭成员照料“有心乏力”的不足。我区的居家养老模式要积极发展以紧急援助为核心的社区为老服务系统，但同时必须注意探索建立区的老年人口照看护理保险制度，能从根本上解决包括独生子女父母在内的越来越多的老人照看护理资金问题，因为我区老年人自身经济条件较低，更要防止操作中出现叫好不叫座，好设计差效果现象。从我区实际出发，推动此项工作,应坚持“政府主导、社会参与、全民关怀”的工作方针。具体有几点需引起充分重视：

社会化居家养老是一项得民心、暧人心的“夕阳工程”，因此必须体现政府的意志和其倡导的社会价值观，并始终贯穿于发动、规划、组织等各个环节和过程。要体现在三个方面：首先要提供必要的资金补助。要改变过去那种只投入办养老机构的单一做法，变为老年人购买居家养老福利服务。实际操作上，可由每个社区排出一定数量的生活不能自理或部分不能自理的老人给予补助（量财力定人数），将补助金拨给所在社区居委会包干支配，也可将补助金折成钟点工时，每人每月补贴若干个钟点工时（因老年人身体状况而定）；对以上对象之外的其他80岁以上老人，按廉价钟点工标准收费服务，这种服务模式，对缓解日益迫切的老年人养老服务需求和探索适合区情的居家养老服务之路具有积极的意义。其次是要部门紧密配合，形成合力。社会化居家养老工作除充分发挥民政部门的主导作用外，更需要各部门的密切配合。卫生和民政部门要相互沟通，把医疗服务和居家养老服务有机结合起来，在社区层面搞好民政福利服务资源与卫生健康服务资源的整合；人才资源和社会保障部门要和社区协调配合，做好离退休人员、下岗失业人员从单位转到社区的管理服务工作，为他们养老、就业提供各种方便；文化体育部门要组织离退休人员开展健身活动，丰富他们的文化生活；地方财政部门要在财力和政策上给予扶持。社区内的社会福利设施和公共活动场所要对老人全天候开放，使公共资源发挥最大的效益，确保老年人在自己的社区安度晚年。

1、整合社区资源，拓宽服务思维。

首先是服务对象社会化。针对不同类型的老年人，提供不同层次的居家养老服务。对高龄、非自理老人，可提供医疗、康复、护理、洗涤、购物、餐饮等服务；对低龄老人、空巢家庭老人，可提供家务助理、出行旅游服务等；对独居、残疾老人等特殊群体，要按照政府救助和社会互助相结合的原则，构筑多层次、多元化的贫困救助网络，保障他们的基本生活。其次是服务形式多样化。服务形式应包括上门服务（居家服务）、社区设施服务（如日间照料、日间护理、社区活动）、社区服务网络服务（如结对关心）等。这里要特别介绍的是大力发展托老服务中心（托老所），推广家庭养老院模式。即组织社区内大龄失业女性与需要居家看护的老人进行有偿结对服务，这样在老人得到便捷服务的同时，失业女性在家门口也实现了再就业；同时还可由社区居委会与辖区社会服务机构签定服务协议，为老人提供相对价廉的服务；对身患疾病、缺乏自理能力的高龄老人，可与有关单位协商签订包护协议，切实解决老人的后顾之忧。再次是服务队伍专业化。居家养老服务人员应具备家政服务、康复护理等专业知识，因此要加大老年人护理专业知识的培训力度，造就一支适应老年人福利服务需求的队伍。在服务方式上要灵活机动，服务人员可以是长期、短期、定期、临时（随喊随到）。总之，服务要能满足老人多方面的需求，专业化操作。

2、坚持发展志愿者队伍，营造全民关爱的氛围

要努力造就一支由党员、干部、学生等组成的专、兼职人员和志愿者相结合的居家养老服务队伍。聘请一批德高望重的老同志参加社区老年人管理服务工作，并利用老年人同老年人容易沟通的优势，自己管理自己，自己服务自己。

3、坚持运用市场手段，完善居家养老的机制

要拓宽思路，改变单纯由政府、社区创办老年服务设施和服务网络建设的思路，引入社会中介组织参与服务和管理。诸如以优惠政策吸引企业家等民间资本投资兴办各类老年文化体育场所和设施，鼓励老年人服务机构加盟社区服务网络，提供日间照料、送餐、定制服装等服务。

4、坚持建立专门组织体系，不断健全高效组织的架构 本着政府主导，民间参与的原则，分级建立居家养老服务中心或站的服务人员队伍，分工负责居家养老服务的各项工作。加强组织体系各组成部门之间整合，落实落地服务部门的工作人员，提倡专职，减少兼职。在扩大居家养老服务对象的有效需求时，积极为民间居家养老服务机构的产生与发展创造条件；加强培训，提高服务人员的专门化水平。 5、坚持传统教育，提倡亲情关怀的方法 各级要加强舆论宣传，弘扬中华民族传统美德，广泛开展敬老、养老、助老的道德教育，强化赡养老人是每个公民的责任和应尽的义务意识，形成家庭养老的良好氛围。可在全区推广“三个一”亲情关怀活动，即每天一次问候电话，每周一次上门探望，每月一次家庭聚会，使居家养老的老年人体会到家庭的温暖。同时，对那些遗弃甚至摧残老年人的子女，通过传媒予以揭露，使其受到舆论的谴责，对触犯刑律的，要依法予以追究。 三、强调依托现有资源，强化各类资源综合利用 服务活动场所是为老服务的基本阵地。据了解，我区社区老年活动室空白点的街镇比例在全市排名靠前。面对这种弱势，应对所有街镇提出建设多种形式、广泛覆盖的为老服务设施网络要求。首先努力使各类服务设施不断充实，服务内容和形式不断丰富，服务队伍不断扩大，组织管理体制和监督机制逐步建立、健全和完善；并在建成这些设施的基础上尽可能满足老年人的基本服务需求。活动场所在落实管理的前提下，要提倡综合利用和功能共享。针对为老服务资金较为匮乏现状，在原有资金来源的基础之上，可考虑增设“长期照顾保险”。针对居家养老服务的资金是指定用途的规定，缺乏街道或社区居家养老服务中心开展居家养老服务的运行资金等问题，可考虑增加居家养老服务的运行资金，使街道居家养老服务中心可以建立起自己的服务人员队伍，并开展创新性的为老服务。 充分利用本地区内各单位、机构闲置场地资源的统筹利用，政府应考虑给予适当补贴。牵涉到民事责任风险等问题，应由政府运用市场机制有社会或商业保险等办法进行保障。