普陀区女性信访状况调研

妇女界别组

 

信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。伴随着改革开放经济社会高速发展的同时也出现了诸多新的矛盾，如动迁改造、企业改制、退休医疗制度改革等。近年来群众维权意识提高不断增强，但法制意识却未能同步提高，尚且相比法律诉讼的高成本（标的费、请律师等）和权威性，信访的低微成本和随意性，使信访成为了群众反映问题、解决问题的首选途径和主要渠道。

值得关注的是，笔者从上海信访信息系统平台上通过筛选统计，得出了2008年全年普陀区女性信访人信访总体情况，对做好女性信访人群的维稳工作，缓解政府信访压力，亦或有所帮助。

2008年全年普陀区共有群众来访件5953件，共计18045人次。其中，以女性为主的来访件共有2517件，占总件数的42.28%，共计8515人次，占总人次的47.19%。同时在2517件信访件中，重访件有1395件，共计5928人次，分别占全年女性信访件总数的55.42%，重复来访的69.62%。如果考虑到参与男性信访人为主的集访件中的女性信访人，该比例还将增大。

在2517件女性为主信访件中，动迁安置矛盾有1250件，占总件数的49.66%，排名从第二到第五的矛盾分别是各类纠纷9.18%，涉法申诉7.31%，城市管理6.36%，住房问题5.24%。（见表1）而我们通常认为女性信访人问题比较集中的生活保障、劳动就业两大类矛盾只排到第六和第七。作为信访工作的一个重要职能，全年女性参政议政的信访件总共只有6件占总数的0.23%。可见，目前的信访职能已经被单一化成为了为群众解决问题、解决困难的受理部门。

表1 普陀区女性信访矛盾分类表

从各类矛盾的重访情况来看，绝对数量占前三位的分别是动迁安置、涉法申诉和各类纠纷。按重访数量占该类矛盾来访总数的比重来看，农村工作（征地补偿）、涉法申诉和历史遗留问题位列前三。其中，在涉法涉诉的矛盾中，有很大一部分是不服强迁裁决引发的；而农村征地也是和城市建设动迁相关联的。通过这些数据可以看出，这些矛盾多数是难以化解的老大难问题。

从女性上访人群的构成上来看，无业、失业人员有700件，1402人；退休人员1036件，4730人；工作在职人员166件，540人；另有学生1人，反映群租问题。此外无法确定的其他情况有615件，涉及1843人次。（见表2）

表2 普陀区女性信访人群结构表

女性信访 人群结构	信访件数	占全部信访件比例	信访人次	占所有信访人比例	重访件数	占本类人群信访件比例	重访涉 及人次
失业、无业	700	27.81%	1402	16.47%	430	61.42%	867
退休	1036	41.16%	4730	55.55%	688	66.41%	3935
工作	166	6.60%	540	6.34%	61	36.75%	181
其他	615	24.43%	1843	21.64%	216	35.12%	945
总计	2517	100%	8515	100%	1395	55.42%	5928

无业、退休等空闲人员涉及的信访件总计占所有来访件的68.79%，占总人数的72.01%，同时这两部分人群的重访率都在60%以上。可见，她们是目前构成信访压力的主要人群。

通过以上数据，可以得出我区的女性信访人有以下三个特点：

1. 从矛盾类型上来看，我区女性信访人的矛盾主要集中在动迁。其他如涉法涉诉、农村问题等都和城市建设动拆迁有关。动拆迁矛盾，历时时间较长，涉及面广，涉及人数众多，矛盾产生根源复杂。此外，动迁补偿数额一般较大，因此牵涉到来访人的切身利益，使得她们不断地上访。客观地分析这些动迁矛盾，动迁公司在拆迁过程中，确实存在一些不符合规范的操作。因此，许多信访人的诉求是部分有理的，但是她们提出的要求却不尽合理。动迁矛盾的这一特点使得政府部门既无法满足来访人的苛刻要求，同时也无法理直气壮地驳斥来访人，最终造成这些矛盾成为了久拖不决、重访集访聚焦的老大难问题。

2. 大多数女性信访人属于失业、无业或退休人员。由于她们没有工作，时间充裕，精力充沛，但又生活空虚，因此有足够的时间和精力来不断地上访。同时，由于没有单位组织，因此没有机构能对她们进行有效约束管理。随着她们信访“阅历”的增加和信访“经验”的丰富，使得原本不相识的信访人在上访过程中串连在一起，抱成一团，相互出谋划策，激励鼓劲，不断群体越级上访，给各级人民政府施压。正如一位老信访户在来访时说的：“我来信访办有三大好处：一是有人陪着说话，心理得到疏导；二是走来走去，锻炼了身体；三是不断信访，多多少少总能得到些好处。” 可见，信访已经成为这部分人群生活中不可缺少的一部分。

3. 这些女性信访人文化层次普遍较低。她们大多是退休工人，还有征地农民等。尽管女性信访人人数很多，但是由于文化层次不高，使得她们很少成为集体信访的“领袖”。而相反，男性信访人人数虽然不多，但是常常却是一个信访人群集体的核心领导。这些女性信访人通常怀着对政府部门的不信任，又比较容易轻信别人的话，因此，只要有一两个带头人登高一呼，她们就很容易跟风参与。她们盲目地认为：多闹多得，少闹少得，不闹不得。又加之她们缺乏法律意识，不知道聚众堵门、喊口号、打标语、穿状衣等行为是违法行为。因此，一而再、再而三地非正常上访，极大地妨碍了政府机关的正常运作，影响了社会的和谐稳定。

对于这些女性信访人群，从信访工作的职能定位上，受理信访事项的是信访办，处理这些信访事项的是各个相关职能部门。而妇联在服务信访工作的大局中，可起到独特的协助维稳的作用。

可以对女性信访人群进行适当的分类。对确实有困难、弱势群体，而且所反映的诉求也是合乎情理的，各级妇联组织要积极地为其维权，呼吁相关部门为她们解决困难；对那些确属困难，但又不符合政策条款要求的边缘困难女性信访人，妇联可以积极整合相关资源，关心她们的困难，尽可能地缓解、化解她们的矛盾；对盲目跟风的女性信访人，她们大多不明真相，又没有具体的诉求，这一类人群的信访立场不坚定，因此，只要进行深入全面的教育宣传，完全可以让她们明辨是非，脱离上访群体。同时，也可以让相关妇女文艺社团把这些信访女性吸纳进去，充实她们的生活，用积极向上的生活态度影响她们，让这部分人群退出信访队伍；对不愿放弃，难以自拔的女性信访人，这一人群主要应当由信访部门加以稳控，妇联组织可以适时地参与协助进行一些心理疏导、沟通，缓解信访压力。

此外，还可以采用项目化运作机制，对女性信访人群进行教育、疏导、稳控。依托专业社工组织，尤其是有高校背景的社工组织，项目化运作。即把需要稳控的对象信息和相关资源对接到专业社工组织，由社工组织进行立项策划，安排专业社工以及发动大学生志愿者、社区志愿者等，一对一登门对稳控对象进行疏导、化解。社工组织也可以根据实际情况，从女性信访人所居住的小区中招募志愿者，参与稳控化解工作。同时，发挥社区女性社团的力量，将她们吸收到组织中去，让她们有所归属，充实生活，远离信访。